L’examen comparé de la nature, de la structure et du lexique des textes réglementaires encadrant « le secret » dans la pratique archivistique française depuis 1945 permet de caractériser dans le temps la « force du secret » qui en émane ainsi que sa dimension proprement diplomatique.

L’analyse de la nature des différents textes portant le terme de « secret » dans leur titre permet dans un premier temps de s’interroger sur un recours systématique aux Instructions générales interministérielles (IGI) comme outil de mise en place d’un contrôle et comme mode d’organisation du secret dans l’administration. La chronologie de publication de ces IGI, depuis 1952 et jusqu’en 2020 (pour la version rénovée de l’IGI 1300 de 2011, publiée au Journal officiel du 15 novembre 2020), montre qu’il s’agit là d’une préoccupation pérenne de l’administration depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Le processus réglementaire, qui s’inscrit dans les creux de la législation sur les archives (lois de 1979, 2008, 2016), tend à monter en puissance, avec des intervalles de publication qui se raccourcissent sans cesse, et plus encore au XXI^e siècle, puisque l’on passe d’une quinzaine d’années à moins de dix séparant un document d’un autre.

Ces textes tendant également à gagner en volume : d’une vingtaine de pages à l’origine, ils dépassent la centaine dans la dernière version, comme pour mieux s’assurer de couvrir l’ensemble des situations possibles, y compris celles qui sont intervenues peu de temps avant leur rédaction. L’apparition récente de glossaires (dont la taille double entre 1982 et 2020) constitue également un indice de la technicité croissante de la matière archivistique soumise au secret. L’attention portée aux mots qui désignent les documents à protéger permet enfin de mettre en exergue le terme de « classification », mot technique mais également pour partie abstrait, et qui n’est jamais employé avant 1966. Il est alors utilisé dans le contexte de la phase d’élaboration du document. De même, c’est dans l’Instruction de 2020 que l’on voit apparaître le terme de « cycle de vie », qui intervient pour encadrer l’accès aux documents protégés par le secret.

Cette notion de « secret », comme la réalité qu’elle recouvre, constitue le deuxième axe de l’intervention. L’idée même de secret semble ainsi absente, presque incongrue, dans la législation antérieure à 1979. Il existe certes la notion de secret professionnel, apparue en 1970, mais la communication n’entre pas en tant que tel dans le champ d’application ou la zone d’influence de cette idée. À l’inverse, la loi de 2008 compte neuf occurrences du terme, désormais comme entré dans les mœurs archivistiques. Pour assurer sa progressive centralité, cette dimension de secret prend appui sur une autre notion, qui fait presque figure de cheval de Troie. Il s’agit de celle de classification, d’apparence neutre, du moins pour les professionnels de l’information pour qui le terme renvoie le plus souvent à celui de classement (ex: plan de classification). De fait, au premier abord et pour beaucoup, le terme n’évoque pas le secret et ne relève aucunement de son champ sémantique.

Ce n’est que sous sa forme alternative, presque « dénégative » qu’elle donne toute sa puissance : avant d’être « déclassifié », un document doit avoir été « classifié » et donc protégé des regards indiscrets. Ainsi entre 1966 et 2002, l’esprit de la réglementation – considérant que la sensibilité des informations est fonction du temps et des circonstances – n’évolue pas ou peu, permettant un accès « automatique » au document classifié « après un certain temps ». L’Instruction de 1966 prévoit par exemple d’intégrer le processus de déclassification à celui de création même des documents classifiés. En revanche, à partir de 2008 et plus encore de 2011, cette automaticité disparaît, laissant la place à une opération de « déclassification » à part entière, soumise à la discrétion de « l’administration » compétente – qui n’est pas forcément celle des Archives. Ce n’est que dans la dernière instruction de 2020 que la description est plus fine et cohérente. Par ailleurs, cette instruction, pour la première fois, évoque, au sujet du code pénal, la non-rétroactivité de la loi, évoquant entre autres la non-rétroactivité de la loi.

Comme souvent, le diable se trouve dans les détails. Ce sont tout d’abord les mots employés qui sont mobilisés dans cette opération, sans pour autant donner lieu à une définition : on trouve par exemple dans les IGI successives les termes de « délais de déclassification », de « délais de validité de la déclassification », de « période utile de déclassification » ou encore de « délais de ré-examen », mais sans qu’ils soient explicités pour autant. Ce sont ensuite les délais, qui varient. En 1982, la classification s’imposait pour une durée de 5 à 10 ans ; en 2003, elle s’étend à 30, voire 60 ans, dans le prolongement de l’apparition du « délai légal » dans la loi de 1979 ; en 2011, l’article 63 fixe à 50 ans le délai incompressible avant déclassification (loi de 2008). Il en ressort une impression forte, celle d’une volonté de mainmise sur ces documents « secrets ».

Une approche diplomatique de ces textes, enfin, permet d’entrer dans les détails de l’architecture des Instructions, en portant son attention sur les termes mêmes sollicités pour « définir » le secret. Elle autorise à identifier spécifiquement les parties du document qui contiennent l’information confidentielle, mais aussi à préciser la procédure, plus ou moins « libérale », à suivre. En 1966, la simple présence d’une information confidentielle dans un dossier entraîne automatiquement la classification de l’ensemble et cette pratique prévaut encore en 1982. En 2003, dossier et document sont liés, justifiant l’importance de l’analyse et de la protection des documents considérés comme « secrets », dans la continuité de l’esprit de la loi de 1979. Dans les dernières années, de 2011 à 2020, le terme de « dossier » disparaît au profit de celui d’« agrégat », plus flou. Les délais de communicabilité évoluent, enfin, au-delà du seul délai légal. Les lois de 1979 et de 2008 multiplient les situations « dérogatoires » au délai légal de 30 ans, dans le but affiché de protéger – les personnes plus que les secrets –, sans pour autant entraver la diffusion de l’information au-delà du raisonnable.

Post-scriptum de Marie-Anne Chabin

Eu égard à l’actualité et aux protestations d’un collectif conduit par des historiens contre les restrictions aux archives du fait de cet incontournable démarquage matériel des archives classifiées avant communication (i.e.: un tampon “déclassifié le … par décision du ….”), il est intéressant de souligner, pour l’avenir, l’originalité du paragraphe 7.6.3 de la nouvelle instruction, intitulé “Réexamen de la classification des IESC détenus par les services publics d’archives” et qui pour la première fois, évoque l’organisation en amont de la déclassification.

Voici l’intégralité de ce passage, qui est sans doute une piste à ne pas négliger de la part des archivistes: “Le comité interministériel aux Archives de France identifie les “ensembles d’archives comportant une volume important de documents classifiés, ceux qui sont fréquemment sollicités ou sont susceptibles de l’être, ou qui présentent un intérêt particulier pour la recherche historique ou scientifique. Il en fait rapport aux autorités émettrices compétentes, afin qu’elles puissent apprécier la pertinence du maintien en classification des documents considérés et que soit, le cas échéant, entreprise une déclassification anticipée et homogène de l’ensemble considéré.”

À partir de la la fin du Moyen Âge et surtout à l’âge moderne, des typologies documentaires particulières (correspondances, mémoires, notes, dossiers divers) instrumentant la prise de décision font l’objet d’une conservation de plus en plus importante. Celle-ci consacre l’avènement d’archives qui ne sont plus uniquement des réservoirs de titres, fermés, inventoriés et comme sacralisés (trésors). Rapidement, ces nouveaux outils de gouvernement sont soumis à la double pression exercée par la construction de l’État moderne et par l’émergence d’un espace public de raison critique avant, pendant et après la Révolution française, une tension qui ne se confond pas exactement avec la question du secret.

En France, il faut attendre les années 1530 pour assister à un premier archivage au Trésor des chartes de cette documentation faite surtout de lettres missives, genre « impur » au regard de la longue histoire des archives-titres. Ce moment fait long feu et dès le milieu du XVI^e siècle, le constat est fait que la mémoire de la diplomatie et du gouvernement royaux échappent à ses archives, alors même que la théorie politique installe progressivement la notion d’État, par séparation de la sphère de la vie politique et de la morale privée ou religieuse (Nicolas Machiavel), d’un premier absolutisme français (Jean Bodin) et d’une version moderne de l’art de gouverner à travers la raison d’État définie comme « la connaissance des moyens propres à fonder, conserver et agrandir » l’État (Giovanni Botero).

Partout en Europe, des procès mettent en cause dans les années 1590-1610 la divulgation intempestive de papiers issus des archives centrales, soit du fait de ses producteurs (secrétaires d’État, commis), soit du fait des archivistes. L’imprimerie qui depuis un siècle a imposé une mutation de l’espace public, en particulier par l’impossibilité de contrôler le lectorat, accompagne ce premier moment de divulgation large du contenu de la négociation politique.

La question du secret révélé (plus que de l’accès aux archives en tant que tel) devient dès lors l’enjeu majeur de la période suivante. Son traitement par les instances publiques suit grosso modo un mouvement qui voit se succéder des révélations incontrôlées, des révélations pilotées ou censurées (déclaration du 10 juillet 1624) et enfin des révélations interdites. Une nouvelle raison d’État théorise une politique de divulgation du secret, dans deux directions. La première, romaine et libertine (Gabriel Naudé), considère que la publication des arcana imperii renforce le pouvoir de la politique absolutiste et que tout réside dans une communication politique fine qui articule censure et publication. La seconde (revendiquée dans la pratique par Colbert), promise à une longue postérité, stipule que rien ne doit sortir dans le public et impose la notion de papiers d’État. La récupération de ces derniers passe par une politique d’archivage progressivement plus agressive qui vise à empêcher l’évaporation et à constituer les premiers dépôts ministériels.

Reinhart Koselleck (Le règne de la critique, 1959, trad. fr. 1979) a souligné que l’avènement de la critique est lié à la sortie des guerres de religion et est au cœur des pratiques des écrits sur la raison d’État. De fait, l’élaboration des règles critiques de l’histoire se fait au contact du pouvoir, de Duchesne à Mabillon. Dans le même temps, le secret de l’État est plus que jamais enfoui par une politique qui vise à interdire, à contrôler (lieutenant général de police, 1667) et à fermer l’accès aux archives nouvellement établies. Au XVIII^e siècle, le divorce érudition/histoire est patent, alors même que le débat se porte aussi sur l’équilibre « constitutionnel » des pouvoirs (compétition érudite avec le Parlement). C’est l’une des raisons de la constitution du Cabinet des chartes, service documentaire d’érudition et d’administration à la fois.

Lorsque Necker, directeur général des finances, publie en 1781 son Compte rendu au roi, il dévoile ce que nous appellerions des archives courantes afin de s’imposer politiquement contre ses opposants et de séduire les investisseurs étrangers par un bilan positivement présenté. Le résultat est inverse de celui qui était escompté et Necker doit quitter le pouvoir. Cet épisode pose la question de l’usage des archives et de leur publication : puisqu’il n’existe pas ou presque pas d’espace de délibération politique, on en appelle à l’imprimé lâché dans l’espace public pour infléchir le cours de la politique d’un gouvernement en dévoilant une partie de ses éléments écrits de travail et de prise de décision.

La Révolution française ouvre-t-elle une nouvelle ère en terme de protection du secret ou ne constitue-t-elle qu’une parenthèse dans le rapport de l’État au secret ? Si, d’un côté, l’Assemblée constituante fonde en grande partie ses travaux sur la remise en cause de l’absolutisme et de la raison d’État – article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, adoption de la publicité des débats parlementaires, dénonciation des lettres de cachet, reconnaissance du secret des correspondances –, elle reconnaît tout de même l’utilité et l’importance du secret dans la conduite des affaires publiques, notamment dans le code pénal adopté en 1791 – secret des négociations imposé aux fonctionnaires publics, criminalisation de l’intelligence avec l’ennemi. La chute de la monarchie et la déclaration de la guerre remettent le secret au cœur de la décision publique sous la Convention, secret qui doit néanmoins cohabiter avec une pression toujours plus forte de l’opinion publique lors des séances de l’assemblée. C’est au regard de cette histoire qu’il faut (re)lire l’histoire des archives en général, et celle des Archives nationales en particulier, fondées comme un instrument de transparence de l’Assemblée en 1790, mais qui restent dessaisies des archives du pouvoir exécutif, surtout après 1793 – elles ne gagneront les Archives nationales qu’en 1849. Dans cette optique, la loi de messidor an II, adoptée en pleine Terreur, est-elle vraiment une loi de transparence – même si on peut l’assimiler à une loi CADA avant l’heure – ou un mythe fondateur du rapport des archivistes avec le secret ?

Le Consulat et l’Empire peuvent être perçus, après la parenthèse révolutionnaire, comme l’âge d’or du secret. Y concourent le renforcement du pouvoir exécutif, le contrôle de l’opinion publique, le poids accordé au secret par Napoléon d’après sa correspondance, la création et enfin le renforcement d’administrations dévolues au secret et au renseignement – ministère de la Police générale, mais aussi ministères des Relations extérieures, de la Guerre et de la Marine. Le Code Napoléon consolide enfin la protection juridique du secret initiée par l’Assemblée nationale constituante. Les services d’archives participent pleinement de cette culture du secret, qu’il s’agisse des Archives de l’Empire qui exploitent les archives rassemblées depuis toute l’Europe au service de la propagande impériale ou les dépôts de la Guerre et des Affaires étrangères qui jouent un rôle dans la chaîne du renseignement ou dans la formation des agents des ministères correspondants.

La situation évolue progressivement au XIX^e siècle. Le débat public s’affirme progressivement avec la publicité des débats parlementaires, la transparence croissante des finances publiques oet surtout l’affirmation des libertés publiques (opinion, réunion, association). L’adoption des grandes lois républicaines de 1881-1884 marque sans aucun doute l’apogée de ce mouvement. La divulgation des secrets des régimes déchus (Revue rétrospective ou archives secrètes du dernier gouvernement de Jules Taschereau, papiers des Tuileries en 1870-1871) constitue de son côté une arme précieuse au service des nouveaux régimes. Ce qui ne signifie pas un recul de l’État secret qui, au contraire, se renforce : recours aux dépenses secrètes, développement des services de renseignement (commissaires spéciaux de la police des chemins de fer, création des 2^e bureaux d’état-major et de la section de statistique du ministère de la Guerre), adaptation des outils de surveillance de l’opinion aux innovations technologiques. Dans ce contexte, le rôle des services d’archives évolue, avec la professionnalisation des recrutements, la croissance des demandes en matière de recherche historique et scientifique, ce qui aboutit à une ouverture progressive mais encadrée par la réglementation – délais de communicabilité — des dépôts d’archives. Entre grenier de l’histoire et arsenal de l’administration, le positionnement des services d’archives est souvent ambigu, comme le montre le rôle joué par Léon de Laborde dans la publication de la correspondance de Napoléon I^er sous le Second Empire.

L’équilibre trouvé entre transparence et secret est ensuite maintenu pendant la majeure partie du XX^e siècle, du moins jusqu’au mandat de Georges Pompidou. L’État secret continue à se renforcer – création de la DST puis du SDECE –, même si le développement de la presse et des médias – de l’affaire Dreyfus aux révélations du Canard enchaîné en passant par l’affaire des fiches ou l’affaire Stavisky – remettent périodiquement en cause son fonctionnement. Les deux conflits mondiaux constituent des périodes de tension particulièrement fortes. C’est à cette période qu’émerge, parallèlement au concept de défense nationale, celui de secret de la défense nationale, consacré par le décret-loi du 29 juillet 1939, la création du secrétariat général à la défense nationale et la publication de la première instruction générale interministérielle encadrant la gestion de ce secret en 1952 – un après après qu’a émergé la notion de secret statistique. La situation des services d’archives, entre administration et histoire, reste en grande partie inchangée, entre participation aux entreprises non dénuées d’arrière-pensée politique de publication des sources – travaux menés sous l’autorité d’Alphonse Aulard ou Documents diplomatiques – et révision à la marge des règles d’accès aux archives (décrets de 1952 et 1962).

Depuis les années 1970, l’État secret connaît en revanche une période de forte remise en cause, en raison des évolutions sociétales – revendication d’une plus grande transparence de l’administration, émergence du concept de devoir de mémoire (Occupation, guerres coloniales, opérations extérieures), développement des recherches universitaires en histoire, notamment immédiate – et technologiques – ou de la révolution des technologies de l’information et de la communication. Ces mutations conduisent à l’affirmation d’une législation de la transparence – lois CNIL et CADA, lois sur la transparence de la vie politique, reconnaissance d’un droit d’accès au dossier médical ou à la connaissance des origines personnelles – qui affecte à la fois l’État secret – encadrement des écoutes téléphoniques, droit pour l’autorité judiciaire de demander l’accès à des documents protégés, contrôle croissant de la communauté du renseignement – et les services d’archives – tensions autour des délais de communicabilité définis par les lois de 1979 puis de 2008, pression des demandes universitaires en faveur de l’histoire immédiate, tensions autour des données à caractère personnel et des documents protégés par le secret de la défense nationale.

Comme l’affirment Jean-Pierre Bat et Yann Potin dans le catalogue de l’exposition consacré au secret de l’État par les Archives nationales en 2015, archives et secret forment un couple étrange, indissociable.